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完善市场监管体系的顶层设计与行动方案
来源:国家行政学院  宋世明教授 博士生导师 发布时间:2014-07-08

    改革市场监管体系,实行统一的市场监管,是党的十八届三中全会作出的重要部署,是加快完善现代市场体系的迫切需要。近日印发的《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(下简称意见),这是自改革开放以来国务院首次系统完整地提出关于完善市场监管体系的顶层设计。《意见》针对目前市场监管共性问题,从7个方面提出了27条措施及其责任单位,又是可操作的行动方案。《意见》充分体现了国务院矢志不移的改革决心,充分彰显了浩瀚的改革智慧,提供了2020前改革市场监管体系的行动指南。

    一、重要意义
   (一)改革市场监管体系,是全面深化改革的重要举措。

   《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对行政体制改革采取了一种渗透性部署,虽然没有将行政体制改革与经济、政治、文化、社会、生态文明体制改革并列,但是将行政体制改革的部署渗透于五位一体的体制改革之中。行政体制改革作为五项体制改革的公因子,既是五项体制改革的重要组成部分,又是五个建设的重要支撑与保障。

    1.改革市场监管体系,是行政体制改革与经济体制改革的统一,有助于加快完善现代市场体系。经济体制改革是全面深化改革的重点,而经济体制改革一定程度上取决于行政体制改革的进程,市场在资源配置中能否起决定性作用,在很大程度上取决于政府向市场简政放权的深度与科学发挥政府管理作用的方式。建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系,迫切需要改革市场监管体系,实行统一的市场监管,促进企业自主经营、公平竞争、消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换。基于此,《意见》中的顶层设计与具体改革措施,没有将“管”字当头,而是紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题,将“简政放权”作为促进市场公平竞争维护市场正常秩序的首要原则。坚持放管并重,以管促放,实行宽进严管,激发市场主体活力,平等保护各类市场主体合法权益,促进经济社会健康发展。

    2.改革市场监管体系,是行政体制与政治体制改革统一,有助于促使政治体制改革的相关部署落实生根。推进法治中国建设,必然要求坚持“依法监管”原则,强调用法治思维和法治方式履行市场监管职能,加强事中事后监管,推进市场监管制度化、规范化、程序化,建设法治市场环境。推进法治中国建设必然要求坚持“权责一致”原则,落实市场主体行为规范责任、部门市场监管责任和属地政府领导责任,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。强化权力运行制约和监督体系,必然要求坚持“公正透明”原则,明确各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等,政府监管标准公开、程序公开、结果公开,保证市场主体和公众知情权、参与权、监督权。

    3.改革市场监管体系,是行政体制改革与社会体制改革的统一,有助于推动社会治理创新。政府“跳独杆舞”,“唱独角戏”是做不好市场监管的。政府与社会协同协作、互动互补、相辅相成。“适合由社会组组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。”因此,《意见》将“社会共治”作为改革与完善市场监管体系的基本原则,要求充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用、舆论和社会公众的监督作用,实现社会共同治理,推动市场主体自我约束、诚信经营。

    因此,政府、市场、社会三驾马车并驾齐驱、共同治理,是完善市场监管体系大方略,是设计所有具体监管措施的总思路。

   (二)改革市场监管体系,是继续简政放权的客观要求。

    转变政府职能是新一届政府深化行政体制改革的核心,进一步简政放权是转变政府职能的重点,深化行政审批制度改革、取消和下放行政审批事项则是简政放权的突破口。理论上讲,放与管应是同样大小的两个轮子,同时按同速率运转,政府职能转变这辆车才能运行良好。实践上看,简政放权先于加强市场监管,加强市场监管必须跟进协同简政放权。2013年新一届政府成立以来,共计取消和下放行政审批等事项479项,2014年总理又下达了取消和下放200项以上的任务,继续取消和下放行政审批事项俨然已经成为国务院各部门的刚性改革任务,但各部门对加强事中事后监管普遍存有畏难情绪,管用的实招、新招不多。甚至出现中央等地方创新、地方等中央政策的局面。极而言之,若再不出台加强市场监管的顶层设计与具体措施,继续取消和下放行政审批事项将面临新的问题。如有的部门提出“你取消本部门的行政审批事项是可以的,但由此引起的一切监管责任由改革部门负责!”“谁审批,谁监管,你取消本部门的该项行政审批,我们再也不履行监管责任了。” 

    因此,着眼于解决市场监管的共性问题,提出适应于市场监管各领域、各监管部门通用的原则性要求与改革措施,在简政放权的同时加强事中事后监管,已刻不容缓。《意见》的出台可谓恰逢其时。

   (三)改革市场监管体系,是提升监管能力的内在要求。

    多年来,各级政府及其部门在监管方面付出了艰辛的努力,成果有目共睹,但食品药品、生态环境、安全生产、金融服务、网络信息、电子商务、房地产等领域的市场监管仍存在不少问题。主客观原因都有,回过头来看,重要原因在于监管理念与监管方式陈旧落后,以计划经济的手段管理市场经济条件下的市场主体。长期以来,重审批轻监管,重市场主体资格轻市场主体行为,重事后处罚轻事前预防,重他律轻自律,重政府单方监管轻社会共治,导致监管着力错位,监管能力不足,监管效果欠佳。

    监管者、市场主体、监管方式是现代市场监管体系的三大基本元素,监管方式是联结监管者与市场主体的纽带。《意见》提出的27条改革措施可以说是抓住了“两头”,突出了“中间”,监管者与市场主体是两头,监管方式属于中间。对市场主体,“法无禁止即可为”,落实市场主体行为规范责任;对监管者,“法无授权不可为”、“法有规定必须为”,落实部门市场监管责任和属地政府责任;对中间,首次创新了风险监管、信用监管、平台监管等监管方式,对提升政府的市场监管能力可谓雪中送炭。

    因此,完善“监管者、监管主体、监管方式”三位一体的市场监管体系,已经成为提升市场监管能力的关键所在。

    二、重要措施

   《意见》作为完善市场监管体系的顶层设计,必须清晰定位其价值、目的、目标,才能增强具体市场监管措施的系统性、整体性、协同性。

    通观《意见》,促进市场公平竞争、维护市场正常秩序,是改革市场监管体系的目的定位;立足于建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监督有力的现代市场体系,加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局,到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系,是改革市场监管体系的目标定位。目的与目标定位都是由改革市场监管体系的价值定位统帅的。

   (一)放管结合,以管促放。

    加强市场监管,归根结底要正确处理政府与市场关系,突出市场在资源配置中起决定性作用。“汝果欲学诗,功夫在诗外”。加强市场监管当然是《意见》主题,但绝不能视市场为“万恶之源”。《意见》响亮地举起“放”的大旗:“凡是市场主体基于自愿的投资经营和民事行为,只要不属于法律法规禁止进入的领域,不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全,政府不得限制进入。”当然,放不是放任,管不是管死;放管并重,都是为了进一步激发市场活力。

    对此,《意见》提出了改革市场准入制度、大力减少行政审批事项、禁止变相审批、打破地区封锁和行业垄断、完善市场退出机制五条措施,意在促进统一大市场的形成。

   (二)进一步强化市场行为监管。

    加强市场监管,首要是落实市场主体的第一责任,否则监管者对市场主体的监管就像唐吉珂德大战风车。就对市场主体监管而言,只有市场行为对社会产生直接影响,行为是本,资格是表,因此强化市场行为监管要优先于市场主体资格监管,加强事中事后市场行为监管。要“依法规范生产、经营、交易等市场行为,创新监管方式,保障公平竞争,促进诚信守法,维护市场秩序”。

    对此,《意见》部署了强化生产经营者主体责任、强化依据标准监管、严厉惩处垄断行为和不正当竞争行为、强化风险管理、广泛运用科技手段实施监管五条措施,创新监管方式和手段,推动形成竞争有序的市场环境。

   (三)更加注重促进市场主体自律。

    医生的医术再高,也不如自己不生病、少生病、不生大病。如其扬汤止沸,不如釜底抽薪。促进市场主体强身健体、诚实守信,是市场监管的首要目标。

    对此,《意见》部署了信用监管的三条措施:加快市场主体信用信息平台建设、建立健全守信激励和失信惩戒机制、积极促进信用信息的社会运用。特别是通过建立经营异常名录、“黑名单”、市场禁入等制度,让守信者一路畅通,失信者寸步难行。

   (四)着力加强改进市场监管执法。

    市场监管执法是市场监管体系的基础,是监管者作用于市场主体的显性行为,是百姓感知执法形象好坏、政府公信力高低的重要方面。监管执法体制是监管职权、监管资源、监管队伍配置的结构框架,是提高监管能力的组织保障,而监管执法体制归根结底是通过市场监管执法行为发挥作用,改革监管执法体制的目标是为了做到依法执法、公正执法、文明执法。

    对此,《意见》首先部署了严格依法履行职责、规范市场执法行为、公开市场监管执法信息、强化执法考核和行政问责四条措施,把监管权力关进制度的笼子里,让监管权力在阳光下运行,让人民监督监管权力。

    在此基础上,提出了改革市场监管执法体制的四条措施,明确了改革的路线图:解决多头执法、消除多层重复执法、规范和完善监管执法协调配合机制、做好市场监管执法与司法的衔接,从而整合优化执法资源、减少执法层级,健全协作机制,提高监管效能。这可以说是对多年来各方诟病的多头执法、重复执法开出了断根的“良方”!

   《意见》不限于此,还同步提出了健全监管执法的三条保障措施:及时完善相关法律规范、健全法律责任制度、加强执法队伍建设,通过加强制度建设,强化执法能力保障,确保市场监管执法有法可依、执法必严、清正廉洁、公正为民。 

   (五)更加注重加强社会治理。

    各国经验表明,政府监管者是市场监管的主力军,社会力量是市场监管的重要依托。面对巨量的市场主体、海量的市场行为,有限的政府监管资源具有先天性缺陷。试想,全国有限的十几万食品安全监管队伍,如何有效监管量大、面广、点散的千百万市场主体?政府监管部门汇聚共享社会资源已是必然选择,政府监管部门与组织化的社会(社会组织)与没有组织化的社会(即公民)协商、协调、协作、协同,已经成为世界各国有效加强监管的共同选择。简言之,政府与社会在市场监管领域共同治理已是大势所趋。

    对此,《意见》部署了发挥行业协会的自律作用、发挥市场专业化服务组织的监督作用、发挥公众和舆论的监督作用三条措施,从而更好地发挥社会力量在市场监管中的作用,调动一切积极因素,促进市场自我管理、自我规范、自我净化。

    三、创新市场监管方式方法

   《意见》提出的27项改革措施,既总结重申原来的有效做法,也适应新情况新要求提出了新措施。在新措施中有若干值得关注的创新点。

   (一)在放宽市场准入方面。

    1.明确了监管理念。强调凡是市场主体自愿的投资经营和民事行为,只要不属于法律法规禁止进入的领域,不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全,政府不得限制进入。

    2.要求制定市场准入负面清单。明确国务院以负面清单方式列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入;地方政府需要个别调整的,由省级政府报经国务院批准。

    3.鼓励探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度,方便企业办事。

    4.探索实行简易破产程序,试行简易注销程序等,健全优胜劣汰市场退出机制。

    5.抓紧制订试行儿童老年用品及交通运输、建筑工程等领域违法人员从业禁止规定。

   (二)在加强事中事后监管方面。

    1.试行扩大食品药品、生态环境、安全生产等领域的责任保险,发挥保险救济机制作用。这本身就是在市场监管领域引入市场机制,寻求市场主体、社会公众、政府监管者三者利益最大公约数,提高监管规则的执行力。

    2.强调依据标准加强监管。如果监管标准不统一,就相当于称杆上的准星没准了,称什么物品都不准确。《意见》提出了强制性标准体系的改革方向,加快推动修订标准化法,强化国家强制性标准管理,既保障科学执法、执法有据,又有利于破除地区封锁和行业分割,加快全国统一市场建设。

    3.加强服务平台建设。不但再次强调加快市场主体信用信息平台建设,而且要求各地整合各职能部门的投诉举报平台功能,建设统一便民高效的消费申诉、经济违法行为举报和行政效能投诉平台。

    4.建立科学监管的规则和方法。完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度,切实解决人情执法、不执法、乱执法、执法扰民等问题。

    5.在市场监管领域全面推行依法公开执法案件。除法律法规另有规定外,市场监管部门适用一般程序作出行政处罚决定或者决定变更之日起20个工作日内,公开执法案件主体信息、案由、处罚依据及处罚结果,提高执法透明度和公信力。

    6.系统提出深化监管执法体制改革的主要任务、路线图。无论是解决多头执法,还是消除多层重复执法,《意见》针对不同的改革任务提出了系统的而不是零敲碎打的、具体的而不是原则性的、明确的而不是模棱两可的改革路径。

    关于解决多头执法,《意见》针对四种情形分别提出了改革举措:整合规范市场监管执法主体,推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法,相对集中执法权。市场监管部门直接承担执法职责,原则上不另设具有独立法人资格的执法队伍。一个部门设有多支执法队伍的,业务相近的应当整合为一支队伍;不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍,逐步整合为一支执法队伍。清理取消没有法律依据、违反机构编制管理规定的执法队伍。

    关于消除多层重复执法,《意见》针对七种情形厘清了五级政府间市场监管职责与执法队伍设置:对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规则和管理的事项,实行中央政府统一监管。对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项,要厘清不同层级政府及其部门监管职责,原则上实行属地管理,由市县政府负责监管。要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。由基层监管的事项,中央政府和省、自治区政府市场监管部门,主要行使市场执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责,原则上不设具有独立法人资格的执法队伍。设区的市,市级部门承担执法职责并设立执法队伍的,区本级不设执法队伍;区级部门承担执法职责并设立执法队伍的,市本级不设执法队伍。加快县级政府市场监管体制改革,探索综合设置市场监管机构,原则上不另设执法队伍。乡镇政府(街道)在没有市场执法权的领域,发现市场违法违规行为应及时向上级报告。经济发达、城镇化水平较高的乡镇,根据需要和条件可通过法定程序行使部分市场执法权。

    总的看,《意见》是一个好文件,思想领先,措施得当,步骤合理,下一步的生命力在于坚持不懈、持之以恒地准确执行,切实解决问题。从当前来看,落实《意见》还要关注以下四个难点问题。一是,切实禁止变相审批,完成放宽市场准入之“最后一公里”。二是,强化生产经营者主体责任,提高市场细胞免疫力。三是,严格依法履行职责,落实政府特别是落实部门监管责任,管住管好监管者。四是,限期实现行业协会商会与机关在人员、财务资产、职能、办公场所等方面真正脱钩,这是充分发挥社会力量在市场监管中作用的首要前提。

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